—教育管理体制改革的基本框架
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—教育管理体制改革的基本框架,
教育管理体制改革的基本框架
华东师大课程与教学研究所教授、博士生导师 赵中建
聊城大学教育科学学院教授、华东师大课程所博士 马开剑
市场经济的发展，教育举办者、管理者和办学者的多元化，使得教育活动各要素之间的相互关系及其组织运行方式发生了重大变化，传统上政府与学校的关系以及相应的决策机制也发生根本性改变。加入WTO，我国在教育服务领域对外开放方面的承诺，使我国教育融入到了国际教育大市场中，教育政策法规更加公开、透明、完善，政府管理教育的模式也由“行政控制模式”转向“监督与服务模式”，为此，整个教育管理体制也必须重构。
重构教育管理体制的总体思路是，按照全面建设小康社会、继续推进社会主义市场经济体制和我国经济、社会、科技与文化发展的要求，建立健全与完善教育法规，政府依法进行宏观管理；发展社会中介组织，引入市场竞争机制；学校面向社会依法自主办学，切实扩大学校的办学自主权；构建权责分明、协调规范的新体制。其内容包括：转变政府职能，重构管理模式和决策机制；重构政府与学校的关系，建立现代学校制度。
一、重构政府教育公共管理体系 转变教育决策机制
在传统的教育管理体制中，政府以行政手段直接干预了过多的教育事务，结果政府不堪重负，管了许多本不该管的事务，而许多该管的事情却反而没有管好。为此，必须重构政府教育管理体系，主要包括教育行政体系和政府决策机制的改革。
1．在行政体系上，实现政府教育行政管理的组织结构重组和政府职能转变，即从控制性管理走向提供公共服务的政府服务，相应地确定管理权限，充分利用市场作用并协调市场职能。
传统观念认为，只有在微观经济领域才可由私营企业或非政府组织进行管理，而在公共服务领域则应该由政府垄断。但是，公共管理理论的最新发展和西方近xx年的政府改革实践，却强调政府要取消对公共服务领域的垄断，广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门参与到公共服务产品的供给中来，以此提高公共服务的质量与效率。因为，政府的能力是有限的，政府不可能提供民众所需的所有公共物品。所以，建立公共部门与私营部门、非政府组织和非盈利组织的合作伙伴关系，并由它们分担部分传统上由政府承担的“划桨”的职能，是政府公共管理的理性选择。
教育服务是具有“公共属性”或“准公共属性”的公共产品，既然政府能力有限，那么，其职能也应是有限的，因此，教育服务领域就不应该由政府垄断，非政府组织、社会团体甚至公民个人都可参与提供教育服务与管理。那么，政府的教育管理职能又是什么呢？“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”，［1］如果政府对教育的控制过多，不仅加重政府负担，而且也将导致教育市场失灵，使教育服务机构之间缺乏竞争力。
党的“十六大”提出了深化行政改革的明确目标，即进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，这无疑是重构我国教育管理体系的方向。《中国教育改革与发展纲要》（以下简称《纲要》）也指出，“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。政府的管理职能范围不在于微观领域而在于宏观的政策领域，其本质是为事务单位提供公共服务。《中华人民共和国高等教育法》（经下简称《高教法》）规定，政府的管理职能主要有：规划、审批新建高校；制定包括大学设置、教师资格和职务聘任、专业设置和干部人事任免、学位和证书等方面的规范和标准；评估和监督。由此我们认为，政府的教育管理职能主要体现在教育立法及完善配套制度，做好所辖范围内与经济社会发展相适应的教育事业发展规划，拨款，规定校长、教师的任职资格和聘任制度；制定各级各类学校的设置标准及审批程序；制定基本的学制、学历和学位制度及专业人才培养目标，控制招生规模，依法对学校进行监督与评估。
从面向市场、服务社会的角度，学校与企业都有一个开拓市场的问题。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就”。［2］所以，政府要想真的从行政控制性管理走向服务性管理，就不仅要对其行政管理的组织机构进行重组，以适应专事“掌舵”的需要，而且还要借助市场这只“看不见的手”。凡属市场可调节的领域，政府的工作就是规范市场，制定游戏规则。目前，我国总体上的市场化程度只有60%左右，若具体到教育领域，还要远远低于这个数字。教育领域市场机制的形成，需要取消现行的一些政策限制，打破行政辖区之间的政策壁垒，树立统一的大教育市场观，特别是招生政策，要“逐步建立义务教育在一个县范围内择校、高中教育在一个省范围内择校、高等教育在全国范围内自由选择的市场准入制度，扩大公众的教育选择权”。［3］
政府与市场是教育公共管理体系的两极，其间必须保持适度的张力，历史上教育管理之所以长期陷入“一放就乱、一统就死”的怪圈，原因就在于失去了两极间的平衡，致使“教育市场失灵”。所以，充分认识教育市场的存在与价值，在政府教育公共管理体系中引入市场机制，意义重大。
2．在决策机制上，从^领`导意志走向以公共利益为基础的公共政策决策过程，从面向^领`导负责转向面向公众和社会负责，建立和发展教育中介组织，分别建立政府教育政策评价机制、教育管理咨询机构，建立分权化的决策机制。
引入市场竞争机制，实现教育服务的社会化，客观上要求学校改变只听命于政府而忽视社会要求的传统。教育管理的决策取向再不能“对上级的负责压倒了对民众的负责，对政府体系内部的责任强过了对社会的责任”，［4］而要从面向^领`导负责转向面向公众和社会负责，其决策机制也要从^领`导意志转变为以公共利益为基础的公共政策决策过程。
决策机制转变的关键在于能否真正地建立和发展教育领域中的中介组织，包括非政府组织、非盈利组织和私营组织，因为，政府组织不是公共管理权的唯一主体，非政府组织和私营组织也可以参与公共决策。发达国家的经验也证明了这点。据统计，19xx年，美国有非政府组织30万个左右，至1995上升为116.4万个，［5］《美国新闻与世界报道》杂志组织的一年一度的全美大学排行榜就是一个典型例证。法国的“大学咨询委员会”、日本的“中央教育审议会”、德国的“大学校长会议”等都是此类组织。中介组织可以在咨询、信息、拨款、评估、考查、督导等方面发挥重要作用，它不仅可以吸纳社会各界人士参与教育决策，促进教育管理的公共政策化，而且还可在政府与学校之间起到缓冲作用。对此我国虽然在理论上进行了一定的探索，并在19xx年成立了全国高等教育评估研究会，但总体而言，我国中介组织的情况并不如人意，不仅“真正具有自治地位的民间组织数量少、成立时间短、组织建设尚不成熟”，［6］而且，管理混乱，定性不清，最突出的问题是缺乏非政府性和自治性，大都挂靠政府机关，有浓厚的官办色彩，成了行政机关的延展部分。为发展教育中介组织，促进教育政策评价机制和教育管理咨询机构的建立，国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出，“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考查机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。
由于我国几千年的集权历史，学校与政府都不能完全适应改变后的决策机制，从而共同排斥中介组织，或者中介组织偏向政府，成为政府的编外机构。问题的症结是这种决策机制的要害在于分权，而这对政府是个挑战，不仅涉及到行为习惯、工作方式的转变，更有利益上的调整。分权主要不是上级政府向下级政府的分权，而是政府与学校、学校管理层与社会组织之间的分权，总之是各办学主体、投资主体和管理主体之间的分权，是政事分开、责任分担、权力制衡、利益共享，是建立在责权利统一基础上的分权。分权化决策机制的形成，还依赖于法律体系的完备。可喜的是，我国社会法制化进程正在加速推进，20xx年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，提出“要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法制政府的目标”，而电子政务的发展也为分权化的决策机制提供了技术便利，为分权化决策机制的建立提供了法律保障和技术基础。
3．在促进教育公平上，运用若干政策工具（如贷款、奖学金、入学机会等）进行调控，关注弱势群体。
市场经济条件下的效益、效率导向，加之社会成员之间获得社会财富的差异，容易导致弱势群体受教育机会与质量的不均等。为此，政府要通过政策引导，公平地在公立学校、私立学校、城市和乡村学校之间对政府提供的教育资源（如经费）进行分配。对义务教育，要由政府财政承担教育经费，确保所有适龄学童都能平等接受教育；对非义务教育，政府既要严控收费政策，又要通过建立和完善政府、社会团体、慈善机构和公民个人的捐资助学体系，通过奖学金、助学金、助学贷款、勤工助学、减轻部分学费、免缴学费等多种政策形式，帮助家境贫困的学生获得平等的教育机会。
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教育管理体制改革的基本框架
华东师大课程与教学研究所教授、博士生导师 赵中建
聊城大学教育科学学院教授、华东师大课程所博士 马开剑
市场经济的发展，教育举办者、管理者和办学者的多元化，使得教育活动各要素之间的相互关系及其组织运行方式发生了重大变化，传统上政府与学校的关系以及相应的决策机制也发生根本性改变。加入WTO，我国在教育服务领域对外开放方面的承诺，使我国教育融入到了国际教育大市场中，教育政策法规更加公开、透明、完善，政府管理教育的模式也由“行政控制模式”转向“监督与服务模式”，为此，整个教育管理体制也必须重构。
重构教育管理体制的总体思路是，按照全面建设小康社会、继续推进社会主义市场经济体制和我国经济、社会、科技与文化发展的要求，建立健全与完善教育法规，政府依法进行宏观管理；发展社会中介组织，引入市场竞争机制；学校面向社会依法自主办学，切实扩大学校的办学自主权；构建权责分明、协调规范的新体制。其内容包括：转变政府职能，重构管理模式和决策机制；重构政府与学校的关系，建立现代学校制度。
一、重构政府教育公共管理体系 转变教育决策机制
在传统的教育管理体制中，政府以行政手段直接干预了过多的教育事务，结果政府不堪重负，管了许多本不该管的事务，而许多该管的事情却反而没有管好。为此，必须重构政府教育管理体系，主要包括教育行政体系和政府决策机制的改革。
1．在行政体系上，实现政府教育行政管理的组织结构重组和政府职能转变，即从控制性管理走向提供公共服务的政府服务，相应地确定管理权限，充分利用市场作用并协调市场职能。
传统观念认为，只有在微观经济领域才可由私营企业或非政府组织进行管理，而在公共服务领域则应该由政府垄断。但是，公共管理理论的最新发展和西方近xx年的政府改革实践，却强调政府要取消对公共服务领域的垄断，广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门参与到公共服务产品的供给中来，以此提高公共服务的质量与效率。因为，政府的能力是有限的，政府不可能提供民众所需的所有公共物品。所以，建立公共部门与私营部门、非政府组织和非盈利组织的合作伙伴关系，并由它们分担部分传统上由政府承担的“划桨”的职能，是政府公共管理的理性选择。
教育服务是具有“公共属性”或“准公共属性”的公共产品，既然政府能力有限，那么，其职能也应是有限的，因此，教育服务领域就不应该由政府垄断，非政府组织、社会团体甚至公民个人都可参与提供教育服务与管理。那么，政府的教育管理职能又是什么呢？“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”，［1］如果政府对教育的控制过多，不仅加重政府负担，而且也将导致教育市场失灵，使教育服务机构之间缺乏竞争力。
党的“十六大”提出了深化行政改革的明确目标，即进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，这无疑是重构我国教育管理体系的方向。《中国教育改革与发展纲要》（以下简称《纲要》）也指出，“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。政府的管理职能范围不在于微观领域而在于宏观的政策领域，其本质是为事务单位提供公共服务。《中华人民共和国高等教育法》（经下简称《高教法》）规定，政府的管理职能主要有：规划、审批新建高校；制定包括大学设置、教师资格和职务聘任、专业设置和干部人事任免、学位和证书等方面的规范和标准；评估和监督。由此我们认为，政府的教育管理职能主要体现在教育立法及完善配套制度，做好所辖范围内与经济社会发展相适应的教育事业发展规划，拨款，规定校长、教师的任职资格和聘任制度；制定各级各类学校的设置标准及审批程序；制定基本的学制、学历和学位制度及专业人才培养目标，控制招生规模，依法对学校进行监督与评估。
从面向市场、服务社会的角度，学校与企业都有一个开拓市场的问题。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就”。［2］所以，政府要想真的从行政控制性管理走向服务性管理，就不仅要对其行政管理的组织机构进行重组，以适应专事“掌舵”的需要，而且还要借助市场这只“看不见的手”。凡属市场可调节的领域，政府的工作就是规范市场，制定游戏规则。目前，我国总体上的市场化程度只有60%左右，若具体到教育领域，还要远远低于这个数字。教育领域市场机制的形成，需要取消现行的一些政策限制，打破行政辖区之间的政策壁垒，树立统一的大教育市场观，特别是招生政策，要“逐步建立义务教育在一个县范围内择校、高中教育在一个省范围内择校、高等教育在全国范围内自由选择的市场准入制度，扩大公众的教育选择权”。［3］
政府与市场是教育公共管理体系的两极，其间必须保持适度的张力，历史上教育管理之所以长期陷入“一放就乱、一统就死”的怪圈，原因就在于失去了两极间的平衡，致使“教育市场失灵”。所以，充分认识教育市场的存在与价值，在政府教育公共管理体系中引入市场机制，意义重大。
2．在决策机制上，从^领`导意志走向以公共利益为基础的公共政策决策过程，从面向^领`导负责转向面向公众和社会负责，建立和发展教育中介组织，分别建立政府教育政策评价机制、教育管理咨询机构，建立分权化的决策机制。
引入市场竞争机制，实现教育服务的社会化，客观上要求学校改变只听命于政府而忽视社会要求的传统。教育管理的决策取向再不能“对上级的负责压倒了对民众的负责，对政府体系内部的责任强过了对社会的责任”，［4］而要从面向^领`导负责转向面向公众和社会负责，其决策机制也要从^领`导意志转变为以公共利益为基础的公共政策决策过程。
决策机制转变的关键在于能否真正地建立和发展教育领域中的中介组织，包括非政府组织、非盈利组织和私营组织，因为，政府组织不是公共管理权的唯一主体，非政府组织和私营组织也可以参与公共决策。发达国家的经验也证明了这点。据统计，19xx年，美国有非政府组织30万个左右，至1995上升为116.4万个，［5］《美国新闻与世界报道》杂志组织的一年一度的全美大学排行榜就是一个典型例证。法国的“大学咨询委员会”、日本的“中央教育审议会”、德国的“大学校长会议”等都是此类组织。中介组织可以在咨询、信息、拨款、评估、考查、督导等方面发挥重要作用，它不仅可以吸纳社会各界人士参与教育决策，促进教育管理的公共政策化，而且还可在政府与学校之间起到缓冲作用。对此我国虽然在理论上进行了一定的探索，并在19xx年成立了全国高等教育评估研究会，但总体而言，我国中介组织的情况并不如人意，不仅“真正具有自治地位的民间组织数量少、成立时间短、组织建设尚不成熟”，［6］而且，管理混乱，定性不清，最突出的问题是缺乏非政府性和自治性，大都挂靠政府机关，有浓厚的官办色彩，成了行政机关的延展部分。为发展教育中介组织，促进教育政策评价机制和教育管理咨询机构的建立，国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出，“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考查机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。
由于我国几千年的集权历史，学校与政府都不能完全适应改变后的决策机制，从而共同排斥中介组织，或者中介组织偏向政府，成为政府的编外机构。问题的症结是这种决策机制的要害在于分权，而这对政府是个挑战，不仅涉及到行为习惯、工作方式的转变，更有利益上的调整。分权主要不是上级政府向下级政府的分权，而是政府与学校、学校管理层与社会组织之间的分权，总之是各办学主体、投资主体和管理主体之间的分权，是政事分开、责任分担、权力制衡、利益共享，是建立在责权利统一基础上的分权。分权化决策机制的形成，还依赖于法律体系的完备。可喜的是，我国社会法制化进程正在加速推进，20xx年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，提出“要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法制政府的目标”，而电子政务的发展也为分权化的决策机制提供了技术便利，为分权化决策机制的建立提供了法律保障和技术基础。
3．在促进教育公平上，运用若干政策工具（如贷款、奖学金、入学机会等）进行调控，关注弱势群体。
市场经济条件下的效益、效率导向，加之社会成员之间获得社会财富的差异，容易导致弱势群体受教育机会与质量的不均等。为此，政府要通过政策引导，公平地在公立学校、私立学校、城市和乡村学校之间对政府提供的教育资源（如经费）进行分配。对义务教育，要由政府财政承担教育经费，确保所有适龄学童都能平等接受教育；对非义务教育，政府既要严控收费政策，又要通过建立和完善政府、社会团体、慈善机构和公民个人的捐资助学体系，通过奖学金、助学金、助学贷款、勤工助学、减轻部分学费、免缴学费等多种政策形式，帮助家境贫困的学生获得平等的教育机会。
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