—教育管理体制改革的基本框架
11-08 12:25:08校本教研
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—教育管理体制改革的基本框架,
二、重构政府与学校的关系 建立现代学校制度
教育改革的主要动因是社会关系的变化，教育体制改革所涉及的关键问题就是政府与学校关系的转型，以及如何通过与市场的关系介入建立现代学校制度。
1．从服务型公共政府角度界定政府与大学的角色，政府下放办学自主权，同时使学校管理规范系统化和明确化，并运用质量指标、绩效评价，实行目标管理。
世界银行在19xx年的《高等教育：经验与教训》一书中，根据国际高等教育发展的经验与教训，针对发展中国家的实际，提出了一条重塑政府角色的原则，即由实行直接控制转变为提供“使能”的政策环境。19xx年，世界银行在一份专门针对中国的政策文件中，对上述原则又进行了详细讨论，提出了更加具体的政策建议：实施高等教育法，明确规定政府和高校的责权利；开发全国性的高教管理信息系统，为大学校长和教职员工提供咨询服务等，［7］鲜明地提出了服务型公共政府的发展要求。
在一些发达国家，无论是实行集权管理体制还是分权管理体制，高校与政府的关系都是间接的，而高校与社会、市场的关系则是直接的。政府与大学的关系主要体现在以下几方面：［8］
（1）政府一般不直接干预高校内部事务，都是实行间接管理。
（2）在政府控制与学校自治之间追求平衡，寻求和谐。
（3）政府对于高校的管理不是靠人治而是靠法治。
（4）政府通过为高校拨款、提供信息资料，为高校发展、前景预测和规划提供服务。
（5）鼓励个人、社会团体办学。
（6）政府对于高校的监督与质量控制大都通过社会中介组织。
政府与高校的关系转型直接体现为政府下放办学自主权，高校一般拥有发展规划权、专业设置权、自主招生权、人事分配权、经费自筹自用权、机构设置权、国际合作交流自主权。我国对高校办学自主权的探索，发端于19xx年苏步青等几位大学校长的呼声，正式起步于19xx年《****中央关于教育体制改革的决定》的颁布。《决定》明确赋予高校六个方面的自主权，即“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制定教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托和与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金开展国际教育和学校的交流”。19xx年的《纲要》也指出，“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权”，“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。19xx年11月，在《****中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中，又提出要“扩大地方和院校的办学自主权”。19xx年《高教法》明确提出高校具有招生、专业设置、教学、科研、对外交流、机构、人事评聘等几个方面的自主权。
但是，上述政策文件所赋予高校的自主权并没有在管理实践上得到全面落实，以《高教法》第33条所规定的“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”的权力为例，直到20xx年也只有北大、清华等七所高校被允许试点，其他权力也由于现行的拨款机制、干部任用体制的影响而大打折扣。究其原因，扩大高校的自主权，无疑要削弱政府所习惯的许多事务管理权；另一方面，个别高校在“自主权”的名义下所出现的行为失范也使政府不敢轻易放权。所以，当前的主要问题是如何在完善和修缮法律、落实教育法规所规定的高校自主权的同时，建立高校的自我约束机制和政府监督机制，建立学校教育质量指标和绩效评价体系，运用系统化和明确化的学校管理规范，对学校绩效实行目标管理。
2．建立现代学校制度，落实学校独立法人地位，使之真正成为独立的法人（与政府非上下级关系），形成权责协调的规范模式，推进校本管理，实行学校发展的民主化，建立各级各类学校的董事会制度。
如同现代企业制度一样，建立现代学校制度是市场经济体制发展的必然要求。市场经济是法制经济，它要求各办学主体自主经营，按市场机制办事，这就要求学校从传统的行政束缚中解放出来，以独立法人主体而非政府机关下属机构的身份介入教育市场，这是建立现代学校制度的关键。
《教育法》第31条规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”，《高教法》第30条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，《纲要》指出，“通过立法，明确高等学校的权利与义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。这些法规对于落实学校独立法人地位无疑具有极大的推动与保证作用。但是，教育法專家分析认为，我国现行的教育法规存在重大疏漏，［9］因为它们对于学校法人的规定还仅限于民法的性质，不能从根本上解决学校与政府之间的权力分配问题。结合《教育法》第26条、第31条和《民法通则》第37条、第50条之规定，因为公立学校没有属于自己的财产，所有财产属于国家所有，而有必要的财产是除机关法人以外的其他法人成立的必要条件，这样，公立学校的法人资格也就不能确立。由此，也就不能从根本上理清政府与学校的关系，显示出我国学校法人制度体系的不和谐，使现代学校制度的建立缺乏完善的法律保障。
现代学校制度涉及学校与政府、社会的关系调整以及学校内部的管理机制，它应该具有“产权明晰、权责分明、政校分开、民主管理”的特征。为此，就要将学校所有资产以股权方式分清国有、共有或私有归属，将所有权与经营权分离，明确所有者、监管者和经营者的权利与责任。政府与学校有各自的权限范围，同时各自承担相应的责任。政府的责任与权力是以政策法规宏观调控学校发展，规范教育市场环境，责任对象是辖区内所有学校；而学校的责任与权力是学校的经营事务与内部管理，责任对象是董事会，由此，政府与学校之间权责分明、协调规范，由上下级关系转变为独立法人之间的关系。从改革现实的角度看，这意味着教育管理权力和重心的下移，使学校成为决策的主体，而这正是推进校本管理的意义所在。校本管理不仅向校长，而且向教师、学生及其家长或其他社区成员提供了控制教育过程的更多权利，让他们参与负责预算、人事和课程的编制、教材的选择以及其他各种事务。
学校的生机与活力在于实行民主管理，它涉及学校的决策、执行和监督三个方面。决策和监督过程是否具有教师与学生发表意见的机制以及其声音是否具有影响力，在很大程度上体现了学校发展的民主化水平；行政权力“淹没”或“****”学术权力的问题，会使教师言微而人轻，将严重影响学术群体参与学校管理的积极性，从而使民主管理变形甚至落空。
董事会制度是社会力量参与教育管理的有效机制，是现代学校制度的重要标志之一，发达国家学校特别是高等学校，都实行董事会^领`导下的校长负责制。《关于国家教委直属高校积极推行办学与管理体制改革的意见》提出，“条件成熟的学校，还应积极探索组建有地方政府、企业集团、科研单位及社会各界参加的学校事业发展基金会、院一级董事会或建立校董事会，推动社会各方面参与学校面向社会合作办学的路子”。上世纪xx年代以来，我国一些高校先后成立了董事会。从目前情况看，我国高校设立的董事会大体有两种形式，一是管理支持型。董事会为学校筹集或者提供大部分办学经费，同时有权对学校的重大事务进行监督、审议和管理。二是业务合作型。一些高校与业务对口企业出于合作需要而成立董事会，这实际是双向参与的合作机制。校外董事会成员可根据本企业的发展需要，就学校规划、人才培养等问题进行审议、指导、监督，学校则根据自己的人才技术优势与董事单位开展产学研合作，由此形成校企合作办学、共谋发展的开放管理模式。
3．促进公办与民办学校的公平竞争
当私营企业能够与国有企业在平等的政策环境中公平竞争时，我们已经没有多少理由不给民办学校以同等的地位和政策待遇了。但由于对民办教育在认识上还存在偏差，导致在政策法规与实际做法上都使民办学校处于不利的地位。
现行法律对于民办学校的法人治理结构有明确的规范，但对于公立学校、特别是转制学校，现有法规却规范乏力。对转制学校，从法人性质到产权界定都不清晰，不仅模糊了公办、民办的界线，而且，由于转制学校利用了公立学校的无形资产（如公立高校中的“国有民办”二级学院），使民办学校处于更加艰难的竞争地位。其实，“允许公立学校转制，使其成为‘国有民办’学校，这是我国在发展民办教育的过程中主要为解决政府经费短缺而采取的一项改革措施，但是这种转制学校的长期存在，是否有利于我国民办教育的健康发展？是否有利于为努力发展和健全社会主义市场经济的我国经济和教育改革提供了一种公平竞争的环境？^答~`案并不是肯定的。”［10］因为转制学校占据着计划经济体制和市场经济体制两方面的好处，不能给教育市场创设一种公平的竞争环境。所以，建议或者将“转制学校彻底转为民营学校”，或者“使公立学校转制为股份制学校”，并“试行非盈利和盈利教育并存的体制”。［11］
，—教育管理体制改革的基本框架
二、重构政府与学校的关系 建立现代学校制度
教育改革的主要动因是社会关系的变化，教育体制改革所涉及的关键问题就是政府与学校关系的转型，以及如何通过与市场的关系介入建立现代学校制度。
1．从服务型公共政府角度界定政府与大学的角色，政府下放办学自主权，同时使学校管理规范系统化和明确化，并运用质量指标、绩效评价，实行目标管理。
世界银行在19xx年的《高等教育：经验与教训》一书中，根据国际高等教育发展的经验与教训，针对发展中国家的实际，提出了一条重塑政府角色的原则，即由实行直接控制转变为提供“使能”的政策环境。19xx年，世界银行在一份专门针对中国的政策文件中，对上述原则又进行了详细讨论，提出了更加具体的政策建议：实施高等教育法，明确规定政府和高校的责权利；开发全国性的高教管理信息系统，为大学校长和教职员工提供咨询服务等，［7］鲜明地提出了服务型公共政府的发展要求。
在一些发达国家，无论是实行集权管理体制还是分权管理体制，高校与政府的关系都是间接的，而高校与社会、市场的关系则是直接的。政府与大学的关系主要体现在以下几方面：［8］
（1）政府一般不直接干预高校内部事务，都是实行间接管理。
（2）在政府控制与学校自治之间追求平衡，寻求和谐。
（3）政府对于高校的管理不是靠人治而是靠法治。
（4）政府通过为高校拨款、提供信息资料，为高校发展、前景预测和规划提供服务。
（5）鼓励个人、社会团体办学。
（6）政府对于高校的监督与质量控制大都通过社会中介组织。
政府与高校的关系转型直接体现为政府下放办学自主权，高校一般拥有发展规划权、专业设置权、自主招生权、人事分配权、经费自筹自用权、机构设置权、国际合作交流自主权。我国对高校办学自主权的探索，发端于19xx年苏步青等几位大学校长的呼声，正式起步于19xx年《****中央关于教育体制改革的决定》的颁布。《决定》明确赋予高校六个方面的自主权，即“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制定教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托和与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金开展国际教育和学校的交流”。19xx年的《纲要》也指出，“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权”，“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。19xx年11月，在《****中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中，又提出要“扩大地方和院校的办学自主权”。19xx年《高教法》明确提出高校具有招生、专业设置、教学、科研、对外交流、机构、人事评聘等几个方面的自主权。
但是，上述政策文件所赋予高校的自主权并没有在管理实践上得到全面落实，以《高教法》第33条所规定的“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”的权力为例，直到20xx年也只有北大、清华等七所高校被允许试点，其他权力也由于现行的拨款机制、干部任用体制的影响而大打折扣。究其原因，扩大高校的自主权，无疑要削弱政府所习惯的许多事务管理权；另一方面，个别高校在“自主权”的名义下所出现的行为失范也使政府不敢轻易放权。所以，当前的主要问题是如何在完善和修缮法律、落实教育法规所规定的高校自主权的同时，建立高校的自我约束机制和政府监督机制，建立学校教育质量指标和绩效评价体系，运用系统化和明确化的学校管理规范，对学校绩效实行目标管理。
2．建立现代学校制度，落实学校独立法人地位，使之真正成为独立的法人（与政府非上下级关系），形成权责协调的规范模式，推进校本管理，实行学校发展的民主化，建立各级各类学校的董事会制度。
如同现代企业制度一样，建立现代学校制度是市场经济体制发展的必然要求。市场经济是法制经济，它要求各办学主体自主经营，按市场机制办事，这就要求学校从传统的行政束缚中解放出来，以独立法人主体而非政府机关下属机构的身份介入教育市场，这是建立现代学校制度的关键。
《教育法》第31条规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”，《高教法》第30条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，《纲要》指出，“通过立法，明确高等学校的权利与义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。这些法规对于落实学校独立法人地位无疑具有极大的推动与保证作用。但是，教育法專家分析认为，我国现行的教育法规存在重大疏漏，［9］因为它们对于学校法人的规定还仅限于民法的性质，不能从根本上解决学校与政府之间的权力分配问题。结合《教育法》第26条、第31条和《民法通则》第37条、第50条之规定，因为公立学校没有属于自己的财产，所有财产属于国家所有，而有必要的财产是除机关法人以外的其他法人成立的必要条件，这样，公立学校的法人资格也就不能确立。由此，也就不能从根本上理清政府与学校的关系，显示出我国学校法人制度体系的不和谐，使现代学校制度的建立缺乏完善的法律保障。
现代学校制度涉及学校与政府、社会的关系调整以及学校内部的管理机制，它应该具有“产权明晰、权责分明、政校分开、民主管理”的特征。为此，就要将学校所有资产以股权方式分清国有、共有或私有归属，将所有权与经营权分离，明确所有者、监管者和经营者的权利与责任。政府与学校有各自的权限范围，同时各自承担相应的责任。政府的责任与权力是以政策法规宏观调控学校发展，规范教育市场环境，责任对象是辖区内所有学校；而学校的责任与权力是学校的经营事务与内部管理，责任对象是董事会，由此，政府与学校之间权责分明、协调规范，由上下级关系转变为独立法人之间的关系。从改革现实的角度看，这意味着教育管理权力和重心的下移，使学校成为决策的主体，而这正是推进校本管理的意义所在。校本管理不仅向校长，而且向教师、学生及其家长或其他社区成员提供了控制教育过程的更多权利，让他们参与负责预算、人事和课程的编制、教材的选择以及其他各种事务。
学校的生机与活力在于实行民主管理，它涉及学校的决策、执行和监督三个方面。决策和监督过程是否具有教师与学生发表意见的机制以及其声音是否具有影响力，在很大程度上体现了学校发展的民主化水平；行政权力“淹没”或“****”学术权力的问题，会使教师言微而人轻，将严重影响学术群体参与学校管理的积极性，从而使民主管理变形甚至落空。
董事会制度是社会力量参与教育管理的有效机制，是现代学校制度的重要标志之一，发达国家学校特别是高等学校，都实行董事会^领`导下的校长负责制。《关于国家教委直属高校积极推行办学与管理体制改革的意见》提出，“条件成熟的学校，还应积极探索组建有地方政府、企业集团、科研单位及社会各界参加的学校事业发展基金会、院一级董事会或建立校董事会，推动社会各方面参与学校面向社会合作办学的路子”。上世纪xx年代以来，我国一些高校先后成立了董事会。从目前情况看，我国高校设立的董事会大体有两种形式，一是管理支持型。董事会为学校筹集或者提供大部分办学经费，同时有权对学校的重大事务进行监督、审议和管理。二是业务合作型。一些高校与业务对口企业出于合作需要而成立董事会，这实际是双向参与的合作机制。校外董事会成员可根据本企业的发展需要，就学校规划、人才培养等问题进行审议、指导、监督，学校则根据自己的人才技术优势与董事单位开展产学研合作，由此形成校企合作办学、共谋发展的开放管理模式。
3．促进公办与民办学校的公平竞争
当私营企业能够与国有企业在平等的政策环境中公平竞争时，我们已经没有多少理由不给民办学校以同等的地位和政策待遇了。但由于对民办教育在认识上还存在偏差，导致在政策法规与实际做法上都使民办学校处于不利的地位。
现行法律对于民办学校的法人治理结构有明确的规范，但对于公立学校、特别是转制学校，现有法规却规范乏力。对转制学校，从法人性质到产权界定都不清晰，不仅模糊了公办、民办的界线，而且，由于转制学校利用了公立学校的无形资产（如公立高校中的“国有民办”二级学院），使民办学校处于更加艰难的竞争地位。其实，“允许公立学校转制，使其成为‘国有民办’学校，这是我国在发展民办教育的过程中主要为解决政府经费短缺而采取的一项改革措施，但是这种转制学校的长期存在，是否有利于我国民办教育的健康发展？是否有利于为努力发展和健全社会主义市场经济的我国经济和教育改革提供了一种公平竞争的环境？^答~`案并不是肯定的。”［10］因为转制学校占据着计划经济体制和市场经济体制两方面的好处，不能给教育市场创设一种公平的竞争环境。所以，建议或者将“转制学校彻底转为民营学校”，或者“使公立学校转制为股份制学校”，并“试行非盈利和盈利教育并存的体制”。［11］
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