东北地区村级领导干部工作现状调查报告(上)

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文章摘要]我国现代化进程的推进为村庄治理带来了巨大的机遇和挑战。“免税”等一系列惠农政策的出台、新农村建设宏伟目标的逐步落实、农民经济合作组织的迅速发展等全新的社会动态，均对村级干部的工作能力提出了较高的要求。本文立足此多元、复杂的时代背景，以在黑、吉、辽三省十个村庄实地调查所获的原始资料为基础，以村级干部的传统职能、新的工作动态为切入点，分别从村民、村级干部自身、乡镇政府的角度，展现了东北地区村级干部的工作现状，并尝试对村级干部工作职能的转变和其工作绩效评估的环境准备作出了建设性的思考。

随着我国现代化进程的推进，农村、农业、农民迎来了一系列势不可挡的冲击——日益完善的竞争市场，瞬息万变的社会信息，加速生长的民主萌芽，高速发展的知识经济……对此，党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会出发，渐进地推行着一系列惠农政策。20xx年，中共中央一号文件的出台为新农村建设的全面落实指明了具体的方向，一个庞大的系统工程等待着建设者们同心同德、协力完成。在这场建设中，农村基层组织的主观能动性必将得到充分的发挥，这就对村级干部理解政策、执行政策的能力，掌握市场信息、带领村民在市场经济风浪中求生存、求发展等各方面能力提出了较高的要求。可以预见，发展的浪潮终将筛选、锻造出一批有能力、适应形势需要的村级干部。

东北地区农业自然资源丰富，也曾以“海选”的发源而成为村民自治的急先锋。值此社会多元复杂、经济高速发展的新时期，东北地区的村庄治理面临着巨大的机遇和挑战，村级干部面临着职能转变的迫切需要。当前，村级干部的工作绩效究竟如何，农民与村级干部自身对其职能转变有着怎样的需求呢？20xx年1月至20xx年暑期，笔者先后在东北地区“三省七地”选取了十个村庄开展实地调研，具体包括吉林省梨树县X村、L村，吉林省扶余县Q村，吉林省长春市双阳区H村，吉林省榆树市弓棚镇S村、C村、W村，吉林省蛟河市N村，辽宁省大连市M村、黑龙江省牡丹江市K村。调研地点的选取有一定的随机性，但注意了村庄情况的代表性，例如其中包含了有较为成熟的农民经济合作组织的村庄、省级“新农村建设试点村”、劳动力外流现象突出的村庄、具有特色经济的“富裕村”等，保证了一些平均数据的采集能较为真实地反映各村庄的平均情况；同时结合个案分析、村庄归类分析等方式，力图弥补平均数据易于模糊、掩盖个别情况的缺陷。调研团队以问卷、无结构访谈为主要形式，随机调查了当地的村民、村级干部、乡镇干部，形成如下报告。

一、村庄治理的基本情况

（一）权力结构

目前，村庄治理照例是国家提供的制度安排与村庄社会基础相结合的产物，对村权力组织状况的清楚掌握，是了解、分析村干部工作现状的基础。由于村庄权力结构与村务管理与决策的机制实际是融为一体的，因此报告第一部分将从静态治理主体的角度划分层次，而不再单独表述“村务管理与决策”的内容。

1、村民会议、村民代表会议

按照《村委会组织法》规定，村民委员会向村民会议负责并报告工作。因此，村民会议在村民自治活动中享有最高权利。在村民会议闭会期间，经村民会议授权，村民代表会议可以对村中重大事务做出决策。在村民代表会议上，村民代表可以对村务提出自己的见解，表达自己的意愿，对村委会工作进行监督，行使自己的表决权力，以实现自我管理、自我教育、自我服务。在调查选点村中，有8个村庄已建立了村民代表会议制度，但其村民代表会议召开频率很低，在一定程度上已流于形式。受访村民均反应“只有特别大的事儿才开，一般一年也就开一、两次”，村干部强调召开频率低的原因为“没有值得召开的大事”，而村民的意见表明其“

www.duosi8.com 值得”的标准靠不住——村民对于一些村委的日常决策还是很关心的。100%的受访村民代表表示，在村民代表会议中其决策权力尚能够得到有效的行使，但在许多诸如修路、售卖土地等“村中大事”的决策上，他们并不了解申请召开村民代表会议的权力行使规则，也便在无声中一次次失去了行使决策权的机会。

有村民代表会议制度的村庄中，村民反映的全体村民大会、村民代表会议召开情况

全体村民大会平均召开频率

从来没有过

1 次/年

2—3次/年

更多

占总调查村庄比例

80%

20%

0%

0%

村民代表会议平均召开频率

从来没有过

1 次/年

2—3次/年

更多

www.duosi8.com 占总调查村庄比例

0%

60%

30%

10%

 

注：由于一些村庄内部村民间关联程度小，部分受访村民由于年龄较高、长期离村在外等客观原因不了解真实情况，以单个村民反映的结果加总计算频率有可能导致出现偏差。因此，以上频率数据以在每个村庄的调查中总结出的统一结果计（若绝大多数村民表示会议的召开为某频率，则该村庄情况按此频率计）。

2、村级干部

1）村“两委”班子概况

目前，村主职干部包括村党支部书记、村民委员会主任（村长）、村会计、村治保主任、村妇女主任，其他职务包括团支部书记、民兵营长、计划生育委员会主任一般由以上五位主职干部兼任。在十个选点村中，有四个村庄的村支书与村长由同一人担任，副书记与副村长由另一人担任，即现在正在全国范围内普及推广的“一肩挑”管理方式。十个村的村治保主任均兼任团支部书记、民兵营长，村妇女主任兼任计划生育委员会主任，调查结果显示，这样的安排较为符合此规模村庄的日常治理需要。村级干部中，党员数量占总数的90%，其中32%的党员干部是在当选村民委员代表后被发展为党员。经过选拔，部分村级干部被乡、镇选送至大、中专院校进修学习，有了深造的机会。

笔者的调查与我国西北、华中、西南、华东几个地区调查中村级干部平均年龄及文化水平对比统计表

调查地点

年龄状况        &

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文化程度

 

小于40岁

40~49岁

50岁以上

小学及小学以下

初中

高中及高中以上

[1]

30%

40%

30%

29%

53%

28%

[2]

28．7%

4

www.duosi8.com 9．3%

22%

38%

46%

16%

[3]

14%

23%（40—45）

63%（45以上）

为主

很少

[4]

43．4%

9．1%

47．5%

共79．8%

21．2%

 

资料来源：

www.duosi8.com [1]笔者（20xx）对东北十村的村干部队伍调查

[2]王征兵（20xx）对陕西礼泉县、河南叶县、鲁山县、湖北大悟县等地的调查

[3]冯书君（20xx）对四川巴中市巴州区50个乡镇的618个村的村干部队伍调查

[4]杨森（20xx）调查，徐州市的村级干部调查  ①

2）村级干部的日常工作

在村“两委”班子中，村支书是监督指挥、统筹大局的核心角色。《村委会组织法》试行法中没有关于村党组织的规定，1998年新修订的《村委会组织法》虽然明确规定村党组织是“领导核心”，但村党组织如何发挥领导核心作用，与村委会是一种什么关系，村书记与村主任如何开展工作，都没有可操作性的规定。暂时抛开其自身水平与干群关系来看，调查的全部村庄中，村支书确实发挥着强有力的指导作用。

村会计工作在村级干部中具有特殊的重要性，涉及较为敏感的财务问题，因此村会计本人在当地的道德口碑、能力威信对于当地村干部的工作评价有着极为关键的影响。调查地点中，村会计大致为两种性格类型：勤勉老实或精明干练，这两种类型的村民易于得到大多数村民的信赖或钦佩，因此各选点村庄在财务问题上保持着稳定, 的秩序。另外，随着精神文明建设和计划生育理念在农村的深入，农村的治安和计划生育工作情况已有了长足的进步，村治保主任与村妇女主任的工作量较之几年前已大大减轻。70%的受访村民对村治保主任和村妇女主任的工作持满意态度。少数对村治保主任业务的不满情绪，主要体现在其工作的积极、主动性不足上——然而更普遍的声音是：东北村庄有着强大的“人情社会”基础，其治理环境本身即较为和谐，少有激进的争端，村治保主任的工作量很小。基于这一事实，可以考虑调整其职位、转变其职能，而不能简单地将“干活少”作为批判其工作状态的理由。

3）关于村级干部工作的稳定性、任职的连续性

在调查地点中，大多数村庄近年来干部任职较为稳定，无论是选举还是村务管理与决策，均少见不满者的抗拒，更少有中部地区近年来常出现的“闹事派”现象。究其原因，大概有以下几个方面：

第一，目前东北地区许多农村实行的是村支部书记、村长“一肩挑”制度，即村党支部书记与村民委员会主任由一人担任，村党支部副书记与村民委员会副主任由一人担任，这样便在制度上避免了村长与村支书两位主职干部间的冲突。

第二，调查地点的村级干部大多数确实为当地的“精英”，在学识、工作能力等方面有一定的威信。在实际选举中，调查地点的乡镇政府对村级干部候选人的干预已成为普遍现象，知情村民反映其“推荐”的人次超过总竞选人次的50%。但实

www.duosi8.com 际上，大部分村民对于这种“并不彻底的民主”予以默认，也即对乡镇干预、指导的默认和对自身民主权力实现的此种程度的认可。而且目前看来，通过这种形式选举产生的村级干部一般为上级、村民均较为认可的人选，因此未见有明显的故意扰乱村级干部工作的事件或个人。但是，这种短暂的良好秩序并不是稳定的，其中不排除乡镇政府干预效果良好的“偶然性”，及村级干部传统职能的单一性、对任职者能力要求不明显的因素。在村级干部职能加速转变的今天，其工作能力将更多、更透明地体现在村庄发展效果中，多数干部自身也已感受到，村治工作的挑战性带来了压力，其工作环境的安宁、稳定存在隐忧。

第三，东北地区“文化性格”和农村“人情社会”的传统起到缓解冲突的作用。遇到许多村民对村干部工作不满意，引起当面争执的事件——然而，绝大多数止于争执而已，在诸多热心、乐于助人的村民劝解下，多半双方都能够息怒或妥协，即使不能迅速调整也会在直率的当众倾诉中得到宣泄。极少见针对村级工作的上访活动。因此，在实际调查中，东北村级治理中的许多事件可以从性格方面来解释。

第四，村民意志的表达途径长期缺失，冷却了村民对村级干部工作的关注热情。调查结果显示，作为反映民意的重要途径，村民会议、村民代表会议与直接选举并不能够直观地反映出农民们对村干部管理状况的评价，未能成为有效的“民意显示器”。

（二）民主选举

1、民主选举概况

村委会一般依照《村民委员会组织法》（1998年正式颁布）的规定每三年换届，选举活动在“选举年”的三月下旬至四月初，经过各级政府召开会议下发通知、选民动员等工作后，在所属乡、镇或区统一的投票时间进行正式投票工作。（为防止任用期衔接不良出现“空档”现象，一般由乡、镇或区统一的投票时间。）票面由乡里统一发放或由村里按规定形式代制，自“选举日”早晨天亮之时，至上午10时左右即全部统计完成，公布选举结果。为避免代填选票等舞弊现象，有乡里干部和村干部、党员代表、村中各队队长或村民代表组成3人以上的工作人员队伍对选举活动进行全程监督。 

调查中，除S村无“民选”程序、村干部直接由乡镇委任外，所有村庄均为自由选举。其中，H村的村干部表示，自六年前的选举改革以来，村委会的选举已实现全部“空白票面”——即票面除“某村某届村委会换届选举”的票头字样外为空白，全部由村民自主填写心目中理想的村干部人选。但在“民选”的村庄中，仍有68%的受访村民表示，其所在村庄的村委候选人的提出受到了乡镇政府的干预。实际上村民所描述的选举过程多半为：乡里提名候选人（例如七名），由村民通过选票以差额选举的形式确定出村委会班子人选（通常为五人）；其中需要保证一名女候选人的当选，以担任村妇女主任兼计划生育委员会主任的职务。然后在五名委员会成员中选举出票额最多的人选担任村支书。依村民描述，村委会候选人的选票票面形式为：

村委会候选人

甲

乙

www.duosi8.com 丙……

意见（同意画√，其余画×）

 

 

 

您认为合格的其他人选

丁……

 

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