农村税费改革后的村务公开与乡村治理调查报告(上)
村民自治是我国新时期农村治理的一种有效形式。对于村级治理，人们原来以为只要改变村级组织（包括村党支部）的权力来源，由村民直接选举自己的“当家人”，就能实现民主化治理，保障村民的合法权益，促进农村社会经济的发展。但是，大量的事实说明，这种想法未免过于简单。村级治理实际上是一个系统工程，除了要改变村级组织的权力基础以外，更重要的在于它的日常权力运行是否真正实现了村民的自我管理、自我教育和自我服务。村级的日常治理更主要地体现在村务公开和民主管理等项工作上，因此做好村务公开、民主管理工作十分重要。湖北省委、省政府历来重视村务公开和村级民主管理工作，取得了明显成效。据初步统计，全省已进行村务公开的村有25432个，村务公开率达99.8%；建立村务公开监督小组和民主理财小组各25304个。全省95%以上的村制定了《村务公开制度》、《民主理财制度》、《一事一议制度》、《村规民约》、《村民自治章程》。总结近年我省村务公开民主管理工作的成功经验，有以下三个主要特点：
一是注重建章立制。1999年和20xx年，省人大相继通过并颁布了《湖北省村民委员会选举办法》和《湖北省实施<村民委员会组织法>办法》。20xx年，省人民政府又颁布了《湖北省村务公开实施办法》。省民政厅于20xx年印发了《湖北省村民委员会工作规范（暂行）》的通知，编写了一系列培训教材，使村务公开民主管理工作“有章可循、有据可依”。各地就村务公开、民主管理工作也纷纷下发了文件，“建章立制，以制治村”。例如，枝江市委办公室、市政府办公室联合印发了《枝江市进一步完善村务公开和民主管理实施办法（试行）》，各镇也出台了相关的办法或规定。荆州区20xx年制定了《荆州区民主管理工作实施方案》，要求施行“四民主，三公开”即“民主议事、民主理财、民主监督、民主评议”与“政务公开、事务公开、财务公开”，并建立了量化考评表。江陵县先后制定了《全县村务公开民主管理评分细则》、《全县村务公开民主管理示范创建考核办法》，将村务公开民主管理考核结果与村干部补贴标准挂钩。监利县20xx制定了《监利县推行村务公开民主管理工作方案》、《监利县村务公开实施细则》、《监利县村务公开、民主管理示范村创建方案》，并统一印发了19项村务公开和民主管理工作制度。
二是积极创新制度。我省随州等地在全国较早实行了“两会一组”制度。所谓“两会一组”制度，就是通过建立村民代表议事会、村民代表监事会和民主理财小组，将村务公开民主管理组织化、程序化、制度化。随州、荆州和孝感等地在推进村务公开、落实民主管理上较好地发挥了“两会一组”的作用，这些地方的村委会拟定的重大事项必须交由议事会议定，村务监事会予以监督，审议通过后再交付村委会执行，并在村务公开栏中公布。村级财务收支实行限额管理、一支笔审批，把财务公开作为村务公开的重点，充分发挥民主理财小组的作用。在公开内容上，除公开国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项外，如计划生育执行情况、救灾救济款物发放、集体经济项目承包、经营情况等，还公开了村经济社会发展规划、村委会年度工作计划和目标责任制等新的内容。在公开程序上，孝感市孝南区的一些村委会还根据村民关注的热点问题“点题公开”，经村务公开监督小组和村民代表会议审核后，由村会计按规定的形式向群众公布，事后组织全村18岁以上的村民填写村务公开意见表，主动接受群众的监督，听取群众的意见，并将每期公开的内容及征求意见表存档归案。在公开时间上，除做到公开及时之外，根据不同的项目确定公开时间。村务公开栏每季度公开一次，其中水电费收缴及价格每月公开一次，财务收支、计划生育每季度公开一次，农民负担每半年公开一次，村年度发展规划、村干部情况、村干部考核每年公开一次，其他公开内容及村民关心的热点、焦点问题视情况随时公开。另外，村务公开形式也灵活多样，以村务公开栏为主，辅以广播、会议、明白卡、公开信等多种方式。全省除了普遍建立“两会一组”制度以外，个别地方还根据本地实际，积极探索村务公开、民主管理的新形式、新机制。例如，安陆市积极推行以村“两委”联席会、党员会、村民代表会和评党员、评干部、评村民代表、评“十星级文明农户”为主要内容的“三会四评”制度，卓有成效地推进了该市村务公开和村级事务的民主化管理。恩施州在开展村务公开过程中，创造性地提出“1+4+X”模式，即每个村一年至少召开一次村民大会、每季度至少公开一次村务，在村务公开内容上，根据百姓关注的热点难点问题，实行“点题公开”即“X”，取得了显著成效。
三是实行观察督导机制。为了推进各地的村务公开、民主管理工作，我省除了强化日常工作上的督导作用以外，还积极与华中师范大学中国农村问题研究中心、湖北城市社区建设研究中心合作，每年由这两个中心派出多组研究生、博士生作为观察员到我省不同类型的乡村、城市社区驻点观察、调查研究，为省委、省政府和省民政厅提供决策参考意见，有效地推进了我省村务公开、村级民主管理的深入发展。
虽然在总体上而言，我省在推进村务公开、民主管理方面取得了一定的成功经验，但也存在发展不平衡的现象。为了更好地总结经验、进一步推进我省村务公开、民主管理工作，从根本上保障农民的合法权益，促进村民自治、基层民主政治的发展和社会主义新农村建设，最近，湖北省民政厅与华中师范大学中国农村问题研究中心联合组成10个调研小组，分赴孝感市孝南区、襄樊市襄阳区、监利县、武汉市黄陂区、武穴市、巴东县、潜江市、通山县、枝江市、汉川市等县（市、区），进行了深入的实地调研。调研组通过召开座谈会、问卷调查、典型访谈和进村入户等方式，对10个县（市、区）的30个乡镇、80多个村村务公开民主管理情况进行观察。下面将主要以这次问卷调查的数据进行分析，从而比较客观地反映我省农村政治、社会和经济的整体情况。
这次调查共发放调查问卷1000份（每个小组100份），实际收回有效问卷919份。从统计来看，被调查者83.2%是普通农民，8.5%是个体户，1.6%是乡镇企业工人，0.6%是企业老板；其中，28.8%的被调查者是中共党员，9.5%是共青团员，2.0%是民主党派人士。他们中近3/4的人具有初中以上文化程度；绝大部分年龄都在30岁以上，其中60.7%的人的年龄在30～50岁之间，50～60岁的人占21.0%（参见表1）。
表1 被调查者的基本统计特征
统计指标
分类标准
人数
有效比例〔1〕
统计指标
分类标准
人数
有效比例
性别
男
671
74.1
职业
普通农民
750
83.2
女
25.9
个体户
77
8.5
年龄
17～19岁
1
0.1
乡镇企业工人
14
1.6
20～29岁
66
7.4
企业老板
5
0.6
30～39岁
225
25.3
其他
55
6.1
40～49岁
315
35.4
家庭年收入
0.5万元以下
13.3
50～59岁
187
21.0
0.5～1.0万元
202
24.5
60岁及以上
96
10.8
1.0～1.5万元
197
23.8
文化程度
没有读书
33
3.6
1.5～2.0万元
128
15.5
小学
205
22.6
2.0～2.5万元
96
11.6
初中
446
49.1
2.5～3.0万元
29
3.5
高中/中专
207
22.8
3.0～3.5万元
33
4.0
大专及以上
18
2.0
3.5万元以上
31
3.8
婚姻状况
未婚
27
3.0
支出/收入[2]
20%以下
14
已婚
861
94.3
20～40%
51
6.9
离异
11
1.2
40～60%
137
18.4
丧偶
14
1.5
60～80%
205
27.6
政治面貌
共青团员
84
9.5
80～100%
152
20.4
中共党员
255
28.8
100～200%
140
18.8
民主党派人士
18
2.0
200～300%
19
2.6
普通群众
527
59.6
300%以上
26
3.5
注:[1]有效比例是指除去缺省值的比例；[2]指被调查者年支出占该年收入的比例，也称之为支出的收入弹性。
这些被调查者的年家庭收入平均为1.34万元（如果按每个家庭3～4人计算，人均年收入大致为3000～4000元），其中在0.5～1.0万元、1.0～1.5万元和1.5～2.5万元之间的都占1/4左右（分别为24.5%，23.8%，25.1%），此外还有13.3%的家庭不足0.5万元（参见表1）；他们家庭收入来源主要是农业收入和打工收入（参见表2）。
表2 被调查者家庭收入来源及主要支出
（1）收入来源
有效比例（％）
（2）主要支出
有效比例（％）
①农业收入
81.1
83.4
③打工收入
50.6
②人情支出
71.4
②养殖收入
24.3
③生产投资
66.7
⑤工资收入
13.5
④子女教育
65.0
④经商收入
11.1
⑤医疗支出
62.2
⑥其他收入
7.7
⑥建房支出
14.3
再从他们家庭的支出占其收入的比例来看，8.8%的被调查者家庭支出的收入弹性在40%以下，高达66.4%的被调查者家庭支出的收入弹性为40%～100%，另外还有近1/4的被调查者家庭入不敷出（参见表1）；其家庭支出最大一项仍然是生活开支，其次是人情支出、生产投资、子女教育费用和医疗费用（参见表2）。这些比较客观地反映了湖
www.duosi8.com 北省地处中部欠发达地区的农村人民生活的大致样貌。二、湖北省村务公开民主管理的整体状况
（一）被调查者对村务公开的了解与关注
从调查来看，绝大部分被调查者不但对村务公开比较了解，而且关注度也较高。25.8%的人自认为对村务公开“十分了解”，37.7%的人“了解”，23.7%的人“知道一些”，只有9.6%的人“不了解”，3.2%的人“一点不知道”；31.0%的人“十分关注”村务公开，55.0%的人“关注”村务公开，只有6.3%和7.7%的人不关注或抱着无所谓的态度。并且，被调查者基本上都认为村务公开很有必要，仅9.6%的人对村务公开不公开持无所谓的态度，0.9%的人认为没必要。由此可见，推进村务公开符合村民的利益要求。
92.7%的被调查者反映他们所在村设有村务公开栏。一半的被调查者经常去看村务公开栏，还有20.0%和22.2%的人偶尔或路过去看村务公开栏，只有7.5%的人从来不看村务公开栏。这说明广大村民对村级公共事务较为关心，因为根据罗伯特·达尔的研究，“在大多数政治体系中，对政治事务极感兴趣，关心并了解政治，活跃于公共事务中的人在成年人中所占比例不大。一般来说，他们往往是少数。即便是在有大众政府、政治介入十分广泛的国家中，政治阶层也绝非网络了全部公民。相反，在所有多头政制中，似乎为数众多的公民对政治冷漠，不大活跃。简言之，他们是无政治性的”[1]。村民对村务公开的高度关注，既可能是一种现实的反映，说明当地的村务公开工作的确做得很好，激发了村民的关注，也可能是一种期待的表达，希望当地的村务真正能够做到公开、透明。实际的情况如何，可以从后文的分析中来看。
（二）村务公开的形式及内容
根据调查，78.9%的被调查者反映该村村务公开做到了定期公开，只有6.0%的人反映上级检查时才公开，3.7%的人反映所在村的村务从不公开（参见表3）。
表3 被调查者所在村村务公开情况
人数
有效比例（％）
定期公开
683
78.9
99
11.4
检查才公布
52
6.0
从不公布
32
3.7
其中，43.7%的被调查者认为村务一季度公开一次为宜，23.4%的人认为半年公开一次为宜。此外，15.7%的人认为一年公开一次，11.5%的人认为一个月公开一次，仅有5.8%的人认为应该随时公开（参见图1）。至于到底多长时间为宜，需要视各地的实际情况及公开的内容而定，但是，日常性或常规性事务有条件的村还是以一个季度公开一次比较好。
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