社会保障制度的考察报告
芬兰、丹麦、挪威和瑞典四国的社会保障制度以“高税费、高福利”的北欧斯堪的纳维亚模式著称于世，是当今世界上社会保障制度几种主要类型之一。前不久我们对北欧四国社会保障制度进行了考察，现将其主要特点以及可供借鉴之处报告如下。
一、北欧四国“高福利”社会保障制度的共性和突出特点
1.社会保障范围和内容十分宽泛
以芬兰为例，社会保障体系包括三大部分：预防性社会和健康政策，社会和卫生服务以及社会保险。具体内容见下面图示：
以上内容表明，芬兰的社会福利和保险涉及到从人的出生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故，控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗。中小学教育基本实行免费教育，学校提供一顿免费午餐，政府提供的社会保障是全方位的。这种社会保障体系尽管是建立在市场经济基础上，但从贫富差距很小和共同富裕的程度看，类似于社会主义所追求的社会目标。这被当地人称为“资本社会主义”。
挪威、丹麦的社会保障也基本具有以上特点，只是在具体的保障标准上与芬兰有所差别，比如丹麦的养老金制度的覆盖面是全部在丹麦居住的退休人员，不论是否交纳社会保险税费，而其他三国的养老保险只覆盖交纳社会保险税费的退休人员。当然这种区别与社会保障资金的来源有密切关系。
2.社会保障收支占国内生产总值或国民收入的比重很高
芬兰的资料表明，整个90年代社会保障支出占GDP的比重保持在25—30%之间，近一、两年来社会保障支出占GDP的比重有所下降。详见表1。
表190年代芬兰社会保障支出规模
资料来源：芬兰社会事务与卫生保障部。1998年和1999年数据为初步统计数。
挪威的国民保险(相当于芬兰的社会保险范围)，1999年为159235百万挪威克郎，占GDP的13.6%，占全部政府财政和社会保险预算的36.8%。据资料反映，丹麦社会保障总支出约占GDP的34%。瑞典1994年的养老保险、疾病和残疾保险、家庭补贴、其他津贴、管理费这五项支出分别占国内生产总值的10.1%、5.7%、3.5%、1.1%和0.39%，总计占当年GDP的20.79%。
高福利的社会保障支出必然导致政府的高税费收入。丹麦的社会保障资金主要来自税收，其税收负担率是世界上最高的国家之一，1996年达到51.7%。芬兰、瑞典和挪威的社会保障资金主要来自三个方面：财政预算拨款、雇主和雇员缴费，财政预算收入主要来自一般税收。从总体看，税收和缴费约占个人总收入的50%左右。
值得一提的是，四国政府高度重视社会保障资金的安全和持续性。挪威政府从1996年开始，建立了一笔约4000亿挪威克郎的社会保障基金，约占GDP的40—50%。这笔基金由挪威国民银行管理和经营，主要通过国际投资达到保值增值，以便将来补充社会保障资金的不足。从某种意义上讲，四国目前虽然实行现收现付的社会保障模式，但挪威的做法是由国家为主体建立了社会保障资金的积累，具有一定的特殊意义。
3.社会保障收入的结构特点
在芬兰、挪威和瑞典三国的社会保障资金来源中，雇主和雇员(或称为受保人The insured)的收费(Contributions)，大体占60%左右，政府财政预算支出占35%左右。与这三国不同，丹麦的社会保障资金主要来自税收，约占全部资金来源的80%。
下面对芬兰、丹麦和欧盟(平均水平)社会保障资金收入结构进行具体描述和对比。
表2芬兰、丹麦和欧盟社会保障资金来源结构(%)
注：其他是包括利息和其他资本收入。
资料来源：芬兰资料来自芬兰社会事务和卫生保障部(1999年数据)，丹麦和欧盟数据来自丹麦社会事务部(1995年资料)。
据考察，社会保障资金收入结构变化的趋势是政府预算支出所占比重有所下降，雇主和雇员
交纳的社会保障费比重有所提高。资料较全的芬兰反映了这一总体趋势。详见表3。
表3芬兰社会保障收入结构变动趋势(%)
资料来源：根据芬兰社会事务和卫生事业部提供的数据计算。1998年为初步统计数，1999年、20xx年为预计数。
表3的数据表明，芬兰社会保障资金收入结构中，政府财政支出和雇员缴费所占比重下降，雇主缴费和其他资金来源比重呈提高趋势。
4.社会保障的法制化程度高
政府对社会保障收支和政策制定主要通过法制和行政方式管理。行政管理以法律为依据，法制化程度非常高，依法行政贯穿社会保障计划、执行和解决纠纷和问题的全过程。例如，挪威政府在制定国民保险纲要时，明确写明各项保险收支安排所依据的法律。20xx年挪威国民保险纲要的第一段，写明了国民保险资金分配是依据1997年2月28日的国民保险法案;家庭补助是依据1946年10月24日法案;对拥有幼儿家庭的现金补助依据1998年6月26日法案。另据挪威卫生和社会事务部介绍，居民对社会保障执行中的不满、问题和纠纷可以通过法院上诉，通过法庭解决。
5.社会保障管理体制中的中央与地方关系
社会保障管理职责在政府间的划分，是社会保障管理体制的重要方面。北欧四国采取的体制很不相同。挪威中央政府承担社会保障管理的主要职责，从中央到县、市三级政府都设置卫生和社会事务部。县政府主要负责医院和特殊社保服务，市政府负责老年人照顾等基层社保服务。养老金、失业救济等大部分社会保障都由中央政府负责。
丹麦社会保障管理体制与挪威有较大差别，主要职责由地方政府承担，中央政府只负责制定政策、标准、计划、实施转移支付等宏观调控。由于中国的体制与丹麦相近，因此这里主要介绍丹麦的做法。
丹麦政府分为中央、县和地方政府(Local gorvernment)三级，有14个县，275个地方政府。县和地方政府是相对独立的，具有政治、法律上的管理权和自己的税基。
在社会保障职责上，大多数职责是由最基层的地方政府承担，包括老年人的照顾和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料、失业救济(没有交纳社保费的失业人员)、生病津贴以及社会养老金分配等。县级政府负责地方政府不承担的一些特殊社保职责，包括对部分或全部丧失劳动力的家庭救助、拥有多子女家庭的补助等。由于社会保障是基层政府的职责，所以县和地方政府的公务员占政府公务员总数的75%。
关于社会保障收入的来源，县和地方政府都有自己的税收。由于地区之间存在经济条件和发展差距，各地方的税率水平不同，最高税率和最低税率相差9个百分点。地方政府的收入通常不能弥补本身的支出，收入的1/3左右来自中央和上级政府收入返还和补助。
中央政府承担着制定社会保障范围、标准和
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北欧四国的社会保障资金支付基本上是由各国社会事务部、社会事务与卫生部、劳动部(或劳工部)及其他承担社会福利职责的部门管理，收缴社会保障资金不由这些部门负责。丹麦的社会保障收入主要来自税收，自然是由税务部门征收管理，芬兰和挪威的社会保障缴费是由税务部门代征。
7.“高福利”社会保障模式的发展趋势
这些国家的社会事务与卫生部官员认为，他们将坚持这种“高税费、高福利”模式，不准备对其进行重大改革。其主要原因是这些国家的政治团体、执政者仍继续将社会福利均等化作为重要的社会政策。但他们也认识到这种模式面临着人口老龄化和欧盟对其成员国减少政府债务率要求的压力，主张并开始通过改良社会保障制度中的某些做法，如提高雇主和受保人缴费比例，严格控制提前退休，政府将经济增长的部分收入转作社会保障基金积累等措施，以应对未来挑战。
二、启示、借鉴与建议
1.中国不宜实行“高福利”国家社会保障模式
尽管北欧四国的社会保障使其社会基本达到了“共同富裕”目标，但中国现阶段还难以借鉴这一模式。其主要理由如下。
国情差异很大。北欧四国的共同特点是人口少，国土面积小，人均GDP很高。北欧四国人口分别在400—800万之间，面积分别在30—40万平方公里左右，人均GDP分别在2—3万美元左右。经济发达、收入水平高，具备了实行高福利和共同富裕的条件。而中国国情恰好相反，人口多，国土面积大，人均GDP只有800美元，不具备实行高福利保障的经济实力。
经济发展阶段和社会政策目标不同。北欧四国在经济基本实现工业化基础上，社会政策目标侧重于社会平等。而中国目前仍处于工业化过程中，社会发展政策更侧重于效率，当然在现阶段，政府也在尽可能兼顾社会平等目标。
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